打破公办园与民办园界限 创新学前教育服务供给模式

　　DRC视角

　　佘宇

　　在发展学前教育过程中，如何既多种形式扩大学前教育资源，又积极引导各类学前教育机构面向大众提供大致均等的普惠性服务，是现阶段需要研究的重大问题。对此，成都市创新学前教育服务供给模式的做法值得关注。在促进义务教育均衡发展和普及高中阶段教育之后，为不断满足适龄幼儿入园需求，成都市于2010年12月出台 《关于促进学前教育发展的意见》，明确把大力发展公益性幼儿园作为解决“入园难、入园贵”问题的主要措施。经过三年的努力，公益性幼儿园发展呈现出良好态势。2012年全市教育满意度测评中，市民对就近、方便入园感到满意的达80％以上。

　　什么是公益性幼儿园

　　公益性幼儿园是指满足具备成都市户籍的城乡3周岁－5周岁幼儿接受基本学前教育的机构，收费实行政府定价，并享受政府补助。

　　公益性幼儿园，根据《成都市公益性幼儿园管理暂行办法》的表述，是指满足具备成都市户籍的城乡3周岁－5周岁幼儿接受基本学前教育的机构，收费实行政府定价，并享受政府补助。可见，政府定价、财政补助、面向大众是公益性幼儿园的三个重要特征。具体来看：

　　首先，公益性幼儿园执行政府定价。收费项目统一为保教费和伙食费两项 （严禁收取建园费、捐资助学费等其他费用），伙食费则按实收取、据实结算并定期公布使用明细；明确规定中心城区公益性幼儿园保教费标准为600元／生·月 （相当于市二级公办园的收费标准），其他区（市）县由当地在不高于中心城区收费标准的前提下研究确定。例如，温江区根据公益性幼儿园的不同级别，采取不同的保教费标准：省级示范园500元／生·月、市一级园430元／生·月、非等级幼儿园或市一级以下的幼儿园390元／生·月。

　　其次，公益性幼儿园接受财政补助。对一、二、三圈层（含青白江区）的公益性幼儿园分别补助2000元／年·生、800元／年·生、600元／年·生（其中，市级补助比例分别为30％、30％、70％）。财政补助力度较大的区（市）县，这一额度更是达到了2400元／年·生。由于市和区（市）县两级政府财政对公益性幼儿园中成都市户籍3周岁－5周岁幼儿给予了补助 （投入到幼儿所在的公益性幼儿园，补助额度为600元－2400元／年·生），故这些适龄幼儿的家长仅需要每月缴纳120元－400元的保教费即可。

　　第三，公益性幼儿园的招生面向大众。坚持就近入园、免试入园、公开公平的原则，从发布招生信息、登记报名到录取入园全程全面公开，接受社会监督。优先招收幼儿园所在社区、街道本区（市）县户籍的适龄幼儿，若有空余学位，可考虑接收其他幼儿入园（据统计，成都市现有2万多的非户籍幼儿进入了公益性幼儿园）。若划片服务范围的幼儿报名数大于学位数，或者优先录取划片服务范围的幼儿后的其他成都市户籍幼儿报名数大于学位数，则采取微机排位方式录取。

　　大力发展公益性幼儿园的初步影响及政策意义

　　多途径扩大普惠性学前教育资源、政府定价与财政补助相结合在较大程度上缓解了“入园难”问题。

　　——用好增量与调整存量并举，多途径扩大普惠性学前教育资源，在较大程度上缓解“入园难”问题

　　为满足适龄幼儿就近入园的需求，成都市通过小区配套园、农村标准化中心幼儿园以及布局调整的富余教育资源办园、优质公办园办分园、街道办园、农村集体办园等多种途径扩大公益性幼儿园的规模和数量。除了补助和奖励外，成都市还给予公益性幼儿园诸多支持政策，并提供教师免费专业培训、教职工养老保险补贴等，鼓励社会资金开办更多公益性幼儿园，以及符合条件的民办园 “转身”为公益性幼儿园。从2012年起，市财政每年划拨700万元设立公益性幼儿园发展专项经费，区（市）县按要求设立专项经费，共支持377所公益性幼儿园进行园舍改造和添置设施设备等。

　　——政府定价与财政补助相结合，减轻幼儿家庭和幼儿园费用压力并实现 “双赢”，较好解决“入园贵”问题

　　现实中，无论是公办园还是民办园（尤其是民办园），为维持运营，或多或少都存在标准外收费（建园费、捐资助学等其他费用）的情况。例如，作为青羊区的一所优质公办园，成都市第六幼儿园在“转身”为公益性幼儿园之前，每月的保教费仅为179元，但每年要收取8000元－10000元的捐资助学费，幼儿家长每月的实际支出为979元－1179元；又如，作为锦江区的一所普通民办园，大观里幼儿园在“转身”为公益性幼儿园之前，每月的保教费为220元，但每年要收取3000元的教育成本补偿费，幼儿家长每月的实际支出也达到520元。当这两所中心城区的幼儿园“转身”为公益性幼儿园之后，幼儿家长每月只需缴纳400元的保教费即可 （余下的200元由财政补助）。可见，对公益性幼儿园执行政府定价并予以财政补助，惠民效果是非常明显的。

　　不仅如此，对于大观里幼儿园这类由民办园“转身”而来的公益性幼儿园，其总收入较之前更是不降反增。所以，从实际效果来看，政府定价与财政补助相结合，实现了幼儿家长与幼儿园的“双赢”，即幼儿家长负担减轻的同时，幼儿园总收入有所增加，进而避免了因收入减少影响保教质量的问题。

　　当然，也有部分民办幼儿园“转身”为公益性幼儿园之后，由于原来收费相对较高，整体收入有所减少，但教育行政部门对其质量提升、师资队伍建设也有奖补。例如，青羊区、锦江区对公益性幼儿园教师学历提升进行奖补，甚至提供免费专业培训，以及前面提到的公益性幼儿园发展专项经费、教职工养老保险补贴等。因此，综合来看，这类公益性幼儿园仍是“得大于失”。

　　——打破公办园与民办园界限，创新学前教育服务供给模式，促使各类幼儿园按照政府要求改进条件和规范发展

　　按照 《成都市公益性幼儿园管理暂行办法》的规定，公益性幼儿园须使用统一标识，并悬挂在幼儿园大门显著位置。这表明，公益性幼儿园从一开始就打破了公办园和民办园的界限，以市场化配置学前教育资源为手段，建立“政府主导、社会参与、公办民办并举”的多元化办园体制。只要是公益性幼儿园，无论之前是公办园还是民办园，成都市在收费标准、财政补助、招生管理等方面均一视同仁，甚至有些区（市）县还特别“优待”那些由民办园“转身”的公益性幼儿园，从而鼓励更多符合条件的民办园加入公益性幼儿园的行列，弥补公办园数量偏少、占比偏小的不足，在较短时间内实现普惠性学前教育服务的 “广覆盖”。此外，成都市还进一步打破地域和身份界限，组织60余所市一级幼儿园与农村公益性幼儿园结对，形成“一对一”的帮扶机制。2012年，组织省、市示范性幼儿园、市一级园分别与462所公益性幼儿园结对开展帮扶活动。通过城乡学前教育互动发展，初步形成城乡资源共享、优势互补、均衡发展的良好格局。

　　几点启示和需要进一步探讨的若干问题

　　保基本、广覆盖、可持续是公益性幼儿园继续发展需要解决的问题。

　　——合理把握普惠性学前教育服务的范围和水平，做到保基本

　　必须意识到，公益性幼儿园普惠于民的背后，其实是政府相应的财政补助或投入。公益性幼儿园的办园标准越高，政府的投入就越多，财政的压力也就越大。按照成都市既有的“保基本，广覆盖，多形式，有质量”的学前教育发展思路，现阶段公益性幼儿园的办园标准必须强调 “适度水平保基本”、“限低又限高”的原则，审慎执行新建幼儿园“适度超前”的建设标准。从调研的情况来看，成都市对于公益性幼儿园的准入要求是必须达到三级园及以上的办园标准，而对公益性幼儿园的理想定位是二级园的水平，从中心城区公益性幼儿园的保教费标准参照市二级公办园可见一斑。换言之，公益性幼儿园应该普遍达到二级园的水平。如能顺利达成这一目标，也就意味着成都市的学前教育实现了从“保基本”到“有质量”的提升。

　　我们认为，实现这一目标，任重而道远。从现实来看，必须统筹解决外来务工人员子女入园问题。以中心城区为例，公益性幼儿园的保教费标准是600元／生·月，成都市户籍幼儿入园可享受200元／生·月的财政补助，而非户籍幼儿入园则没有这一补助。这是收费。从招生情况来看，公益性幼儿园应优先招收划片服务范围的户籍幼儿，而非户籍幼儿仅在学位有空余的情况下有机会入园。不可否认，人口“流入地”与“流出地”在中央财政转移支付上（尤其是涉及公共服务方面的）“苦乐不均”的问题确实存在，但是，外来务工人员毕竟为当地经济社会发展做出了贡献，同样是地方财政收入的创造者，解决其子女入园问题理应是“流入地”政府不可推卸的责任。如果这一问题解决不了，恐怕很难说真正在域内实现了学前教育“保基本”的目标。对此，不妨先给予满足条件 （即法定监护人在本地居住两年以上、有相对稳定工作、符合国家计划生育政策等）的外来务工人员子女“同等市民待遇”，同时，也要为那些不满足上述条件的外来务工人员子女提供更为基本的、哪怕是看护点形式的学前教育服务。从政府职责或财政投入的角度来说，“保基本”的核心应在于首先确保域内所有幼儿营养无虞、安全无恙，而不是只针对户籍幼儿、在短期内追求“有质量”。先守住“保基本”这一底线，再根据自身财力状况、未来中央财政转移支付方式的调整等因素，逐步把这个底线向上托起，通过“水涨船高”来实现学前教育“有质量”的发展目标。

　　——因地制宜，做好普惠性幼儿园的布局规划，做到广覆盖

　　如前所述，成都市在2012年底已实现了公益性幼儿园在乡镇（街道）的全覆盖，基本满足了户籍幼儿就近入园的需求。从调研的情况来看，中心城区以鼓励符合条件的民办园“转身”公益性幼儿园为主，其他区（市）县则主要通过新建幼儿园直接纳入的方式完成这一民生目标考核。我们认为，公益性幼儿园的布局必须始终坚持就近入园的原则，特别是在那些交通不便、地广人稀的农村地区，适龄幼儿人数相对较少，社会力量基于办园成本的考虑一般不会选择进入，这就需要政府（公益性幼儿园）积极介入以履行职责。对此，成都市已有好的做法。例如，温江区寿安镇中心幼儿园的玉石明德分园，距离寿安镇约10公里，在园幼儿数仅61人，采取的就是举办2个混龄班的形式，为当地居民提供就近的普惠性学前教育服务。

　　而在那些人口相对集中的地区，可以采取多种形式的公益性幼儿园布局：个别区域（街镇）公益性学位缺乏、入园矛盾比较突出，可按照现行做法将所在区域的公办园（往往是优质园）转为公益性幼儿园，但这只能是个别做法、且须审慎施行，如果简单将优质公办园直接纳入，则有可能引发新一轮的“择园热”；新建小区的公建配套幼儿园直接办为公益性幼儿园，举办者既可以是教育行政部门，也可以通过公开招标等形式引入有资质的社会力量，采取“公建民营零租金（或低租金）”的形式；对于那些区域内民办园较为充足、且有符合条件的民办园愿意转为公益性幼儿园的，不宜采取政府另起炉灶直接举办公益性幼儿园的做法。需要特别指出的是，如果某一区域内已经存在民办园“转身”的公益性幼儿园，且大致能够满足所在区域就近入园需求，必须考虑新的公益性幼儿园布局（尤其是那些政府直接举办或优质公办园 “转身”的）可能对其产生的冲击（如，生源的大量流失）。

　　总之，用好增量与调整存量必须并重，充分用好现有学前教育资源 （尤其是符合条件的民办园），并在公益性幼儿园这个框架下真正做到一视同仁。

　　——完善政府购买普惠性学前教育服务机制，做到可持续

　　公益性幼儿园必须执行政府定价，但这个价格不应该一成不变，而应按照不同幼儿园的办园水平、质量和成本等内在因素，并综合考虑经济社会发展、物价正常增长等外在因素，适时地规范和调整其保教费标准。对于民办园“转身”的公益性幼儿园来说，由于其分担了政府的部分职责，尤其需要多渠道给予其必要的经费保障以保证正常运营，这既是对幼儿园负责，更是对在园幼儿及家长负责。从调研的情况来看，同为公益性幼儿园，事实上已经存在不同档次的收费及补贴标准。我们认为，除了根据上述内在、外在因素动态调整公益性幼儿园收费标准外，为了体现政策的引导作用（保基本），可在借鉴温江区做法的基础上，进一步做好财政补助的文章，即：不同等级的公益性幼儿园收费标准要有差异；同时，等级越高的公益性幼儿园，财政补助越少，幼儿家长支出节省比重越低；对那些由民办园“转身”的公益性幼儿园执行最高一档收费标准、加大财政补助额度。

　　此外，公益性幼儿园的成本核算还应充分考虑保教人员的收入因素，毕竟幼儿园之间质量的差异，除了硬件设施等方面的区别外，主要还是体现在人员队伍（幼儿教师、保育员等）的差异上。从调研的情况来看，同为公益性幼儿园，保教人员的收入差距仍然较大，不仅不同幼儿园之间存在差距，同一园所内部不同身份（即有无编制）的人员之间差距更大。例如，有编制的幼儿教师平均每月实际收入在4000元－5000元，无编制或自聘的则只有2000元－3500元；有编制的保育员平均每月实际收入在3200元左右，无编制或自聘的则只有1000元－2300元。我们认为，为实现公益性幼儿园持续健康发展，保教人员同工同酬应是努力的方向。以幼儿教师为例，可供选择的思路有两个：一是针对政府直接举办或公办园“转身”的公益性幼儿园，可以采取老人老办法、新人新办法，即新招聘的幼儿教师全员聘用，保证其收入水平尽可能接近在编人员（如，达到70％－80％）；针对民办园“转身”的公益性幼儿园，参照前一类幼儿园的水平，制定幼儿教师最低工资标准（大致也达到前者的70％－80％），差额部分由财政予以补齐。二是对所有公益性幼儿进行全成本核算，特别是对于政府直接举办或公办园“转身”的公益性幼儿园，以此作为财政补助民办园“转身”的公益性幼儿园的依据，差额部分仍然由财政予以补齐，这样也更有助于“倒逼”公益性幼儿园按照“保基本”的思路健康、可持续发展。

　　（作者单位：国务院发展研究中心社会发展研究部）