学前教育立法—一个重大而现实的课题

      在科学技术迅速发展、知识经济初见端倪、国际竞争日趋激烈的新世纪，任何一个国家要屹立于世界之林，必须振兴和发展本国教育，致力于人才培养。而发展一个国家的教育，首先要发展它的教育基础——学前教育。众多研究和事实已表明，学前期是个体各方面发展最重要和关键的时期，这时期的教育即学前教育对个体各方面的发展和国民素质的提高具有极其重要的奠基作用。学前教育不仅影响个体早期认知、情感、行为和社会性等的发展，而且为其日后各方面的发展提供基础。作为个体终身学习、终身教育的启蒙阶段，学前教育直接关系着中小学教育质量及其提高。许多国家和地区的实践已证明，哪个地区的学前教育发展得好，哪个地区的基础教育质量就高，哪个地区的人口素质就好，哪个地区的经济和社会发展的潜力就大。
 
    《中华人民共和国教育法》（1995年）明确规定，学前教育是我国教育事业的重要组成部分，是国家学制的第一阶段，是基础教育的基础。我国政府近年确立了“教育优先发展”的战略地位，作为国家教育体系基础的学前教育理应受到优先重视，优先发展，特别是在世纪之交的今天，社会发展和国际竞争对我国国民素质和个体发展提出了新的更高要求，我们更必须要大力加强和发展学前教育。
 
    一、学前教育立法是当前我国学前教育事业健康发展的迫切需要
 
    改革开放20多年来，我国学前教育事业在党和政府的重视下，获得了长足发展。但是，由于学前教育的奠基性，它对国家人才培养、经济建设和社会发展的作用要在相对较长时间后才明显可见，更由于对教育规律、学前教育性质和作用缺乏现代、深刻的认识，故而并非所有的各级政府、相关部门和人士均能自觉对学前教育事业发展予以足够重视，同时由于缺乏有力的全国性的法律规范，在向社会主义市场经济体制转轨的新形势下，我国学前教育
事业发展面临着不少不容忽视的问题，在相当程度上（或严重地）制约着学前教育事业的积极、健康发展。这些问题主要体现在：
 
    （一）对学前教育性质、地位的认识存在偏差，学前教育发展缺乏计划和领导机构的保障
 
    社会上不少部门和人士对学前教育的性质、地位缺乏认识，甚至存在误解，将其仅看作一项 “后勤”、“福利”事业，而没有认识到其作为 “基础教育的有机组成部分”和“素质教育的基础”的重要地位。有些人士甚至错误理解学前教育社会化的国际趋势，有意忽视或放弃不管学前教育。特别值得指出的是，不少教育行政部门对学前教育的重要性也缺乏应有的认识和重视，在他们近几年的工作计划中基本不提学前教育。令人遗憾的是，在国家教育部2000年工作要点中也没有提及学前教育。这样，有些省市教育行政部门想制定本省市2000 年学前教育工作重点，但缺乏国家工作要点的指导；有些省市教育行政部门因某些领导对幼教重视不够，因此在本省市工作要点中就根本不提幼儿教育了。
 
    与此相应，各省市幼教行政机构，除北京、天津等极个别城市外纷纷撤销，由基教处一名同志兼管，有不少省市甚至没有幼教专职干部，或专职干部不 “专干”，因而大大削弱了该地区幼教领导力量。学前教育发展计划和行政领导机构或人员的保障的缺乏，极不利于这些地区学前教育事业的发展。
 
    （二）不少企事业单位办幼儿园或经费投入无保障，或被关停并转、出租甚至出售
 
    在全国性的企事业单位转体改制过程中，由于观念认识上的不到位，不少企事业单位或与所办幼儿园脱钩，或中断其经费投入，让幼儿园自负盈亏，幼儿园的管理、经费等得不到保障；各地大批幼儿园被停办，特别是1994年以来我国出现了严重的幼儿园关、停、并、转之风。仅 1994年，全国就减少幼儿园 11000多所；1995年，仅北京就停办了1400余所。还有些企事业单位随意撤销学前教育机构，以出租园舍，或转为他用。如，据青岛市教委调查，自1994年以来，青岛某些单位和部门受经济利益的驱动，把幼儿园园舍当成部门的财产，擅自出租、出售以获利；近两年，江苏、浙江、江西、广东、安徽和福建等地的一些县、镇，随意将大型、好的中心幼儿园作价出售。这些现象不仅严重造成国家教育资源浪费、教师流失、教师工作不安心，而且带来儿童发展问题、幼儿园教育质量下降、学前教育事业滑坡等后果；同时给家长和社会带来后顾之忧，影响了国民安心生产和国家经济建设。从我国社会发展的长远规划看，学前教育应逐步社会化。但是，社会化应随着社会法制及保障体系的完善而逐步推进，同时，必须首先要考虑儿童利益、教育利益和长远的社会效益。
 
    （三）一些幼儿园的办园条件、权利和行为缺乏必要的规范
 
    在企事业、机关、团体所办幼儿园关、停、并、转的同时，各种社会力量所办的幼儿园如民办园、街道园、私立园、合资园和独资园等如雨后春笋般发展起来。它们的出现一方面方便了群众，缓解了幼儿入园难的问题；但另一方面，这些幼儿园的办园条件、教师资格、收费标准、人事制度、办园质量与视导评估等，亟需应有的规范，其办园自主权也需予以必要的保障。另外，有许多国有单位纷纷出台承包方案，把国办幼儿园转变成为个人承办幼儿园，这使得幼儿园原有管理体制产生了很大变化。带来了园方与教师关系的一系列改变。对这些承办者的条件、办园行为、与教职工的关系、用人制度、工资制度等也亟需有相应的法律条文规范。
 
    （四）幼儿园教师的待遇、培训等问题仍未很好解决幼儿教师的待遇普遍偏低，幼儿教师培训、学习的机会和条件未能得到很好保障。例如，幼儿教师培训没有列入国家和省市教师继续教育工程中。去年，国家新启动的以提高教师实施素质教育能力和水平为宗旨的中小学教师继续教育工程不包括幼儿教师，各地的名师工程、骨干教师工程等也大多与幼儿教师无缘。这既影响了幼儿教师的素质提高，也影响了幼儿教师提高素质的积极性，进而影响到学前教育的质量、儿童的身心发展。特别是，广大农村幼儿教师在极其艰苦的条件下从事幼教工作，但其资格与待遇得不到基本的确认，至今既不属于公办教师，也不属于民办教师。工资、待遇、职称、进修等一系列问题得不到很好解决，严重影响了农村幼教师资队伍的稳定与幼教事业的健康发展。
 
    （五）学前儿童的权利有待进一步得到保障
 
    近年，有一些地方严重违反有关教育规章，在幼儿园附近开设停车场、游戏厅或录像厅等，或有餐厅往幼儿园门口直接排放污水。幼儿园的周边物质环境与精神环境得不到很好保障，严重影响学前儿童的身心健康与教育的顺利开展。还有一些好幼儿园由于缺乏收费制度的有效约束，收费太高，普通家长经济能力无法承受，使得部分学前儿童实际失去了接受更好的学前教育的机会；也有些幼儿园在招收幼儿时，以某些测查结果作为是否让幼儿入园的标准，侵犯了幼儿应有的发展权与受教育权。
 
    因此，实践表明，当前我国学前教育事业发展亟需立法保障，以法律规范学前教育事业发展中的各方面关系与行为，以保障并促进学前教育事业的持续、健康发展。
 
    二、我国学前教育立法现状
 
    1995年，我国正式颁布实施《中华人民共和国教育法》，标志着我国进入了依法治教的新时期。当前，我国的教育法律法规体系正处在不断充实、完善的过程之中。从现行法律、法规情况看，我国有关学前教育的法律法规主要有：
 
    1.宪法中关于学前教育的条款
    《中华人民共和国宪法》规定了学前教育的性质、任务及事业发展方针，与幼儿保护规范。
 
    2.教育法律中关于学前教育的条款
    《中华人民共和国教育法》规定了学前教育的性质、任务及事业发展方针、幼儿园设置管理规范，幼儿园的法律地位及其权利义务规范，幼儿园的保育教育规范、卫生保障规范与幼儿保护规范等。
    《中华人民共和国教师法》规定了幼儿园工作人员规范。
 
    3.其他法律中关于幼儿教育的规定
 
    还有一些法律涉及到学前教育，主要有两方面的法律：一是关于未成年人保护的法律。《中华人民共和国未成年人保护法》中有两章专门对幼儿保护做出了规定；一是残疾人保护的法律。如，《残疾人保障法》中有相应条款专门对残疾儿童的学前教育做了规定。
 
    4.幼儿教育行政法规
 
    目前，我国全国性的专门的幼教法规是《幼儿园管理条例》，它对幼儿园的管理做出了全面规范，包括幼儿园保育教育工作的基本原则，幼儿园的管理体制，幼儿园的设置和审批规范，幼儿园的保育教育工作规范，幼儿园的行政事业规范等。另外，在《残疾人教育条例》的第二章中专门对残疾幼儿的学前教育做出了规范；在 《社会力量办学条例》中，对企事业组织、社会团体和公民个人等利用非国家财政性教育经费举办幼儿园做了相应规范。
 
    5.幼儿教育规章
 
    我国全国性的幼教规章有两项：一是1996年颁布实施的《幼儿园工作规程》；一是1985年颁发的《托儿所、幼儿园卫生制度》。前者对幼儿园内部的各方面工作做了系统、具体的规范，后者对托儿所、幼儿园生活制度、儿童饮食、体格锻炼制度、健康检查制度及预防疾病制度等做了详细规定。
 
    6.地方性幼儿教育行政法规和幼儿教育规章
 
    为了规范当地学前教育事业的发展和改变立法落后于实践的现状，我国广州、青岛先后出台了地方性学前教育法规——《广州市幼儿教育管理规定》（1997年2月起实施）、《青岛市托幼管理条例》（1998年11月起实施）。目前，北京也正在加紧制定与出台《北京市学前教育条例》。
 
    由此可见，改革开放以来，随着国家法制工作的不断健全与完善，一些与学前儿童成长、幼儿园保教工作有关的法律、法规陆续出台。这些法律法规虽然比较零散，但毕竟成为了规范幼儿园保育、教育工作的准绳，使幼儿园教育、管理有了一定的法律依据。尤其是在1989 年颁布的《幼儿园管理条例》和1996年修订实施的 《幼儿园工作规程》为学前教育的依法治教提供了较好的条件，一定程度地促进了我国学前教育事业的发展。而我国广州、青岛的地方性幼教法规，实施时间虽然较短，但其对当地学前教育事业起到了直接、重要的指导与规范作用。比如，青岛市自实施《青岛市托幼管理条例》以来，进一步明确了市场经济条件下政府各部门发展托幼事业的职责，规范了社会各方面的办园行为，较好地促进了企事业单位继续办好幼儿园，保障了托幼事业经费的投放，提高了广大幼儿教师的待遇和整体素质，从而整体地提高了青岛市学前教育的水平。可以说，现有的全国性或地方性学前教育法规已发挥和正在发挥着积极作用，从另一角度再次表明了立法保障学前教育事业发展的必要性与重要性。
 
    然而，随着社会形势和环境的变化，我国现有的学前教育法规、规章也在相当大程度上显示出已经不再能满足学前教育事业进一步改革与发展的需要。
 
    首先，我国现有的全国性的学前教育法规、教育法律中涉及学前教育的相应规定已不能较好地规范学前教育事业发展中出现的新关系，解决出现的新问题。随着社会主义市场经济体制改革与教育体制改革的不断深入，我国出现了大量平等主体间的横向型教育法律关系和纵向型教育行政关系并存的新格局。在学前教育事业发展中，也形成了许多新的关系或者在旧有关系中出现了许多新问题，如学前教育与政府各职能部门间的关系、学前教育与社会各界的关系、学前教育机构与儿童家长的关系、学前教育机构与社区间的关系；学前教育机构的形式与主办者也更加多样化，因而各类学前教育机构部门的关系、行为更加复杂化。而我国现有的学前教育法规已不能很好地适应这些新变化，从而造成当前学前教育领域中的许多法律关系不明确、无法可依，导致无谓的纠纷或执法障碍，阻碍了新形势下学前教育事业的顺利发展。
 
    其次，我国现有的学前教育法规、教育法律中涉及学前教育的相应规定本身具有疏漏和不完善之处。一方面，一些原本就很重要的问题未得到规范、落实，如：忽视了幼儿园的权利；未对幼儿园教师的待遇、培训进修、医疗保险等予以切实保障；规定了幼儿园注册和审批的程序，但对幼儿园注销、转向等未做规定；对幼儿园稳定的经费来源未给予清晰的规定；对幼儿园事故的责任与处理未予以合适的规范，等等。另一方面，对某些问题的规定与约束不到位、不明确或不妥当，不能真正有效地发挥其规范作用。另外，我国现有的学前教育法律法规表现出零散、不系统的特点，除《幼儿园管理条例》和《幼儿园工程规程》之外，涉及学前教育的法律法规大量地散见在其他法律法规中，这十分不利于有效地依法开展学前教育工作，保证学前教育发展。
 
    再者，我国当前学前教育立法层次偏低，其较低的法制地位不能很好地保障其发展。我国现有的学前教育立法尚无全国性的法律，其最高层次仅处于教育法律体系中的第四个层次，和《义务教育法》、《高等教育法》、《职业教育法》均存在一定差距。这样的学前教育立法格局对提高全社会对学前教育事业的真正重视，有效地协调学前教育发展与社会各方面的法律关系以及规范各主体的行为都是十分不利的。例如，由于缺乏有力的、全国性的学前教育法律的规范，不少地方在学前教育领导体制、管理体制、办园体制、经费投入、教师待遇和办园条件改善等方面，存在许多难以解决的问题，严重制约了学前教育事业的健康发展。因此，当前很有必要对我国学前教育法规及其实施经验重新审视，提高学前教育立法的层次，赋予学前教育以应有的法制地位，以给学前教育发展强有力的法律保障。
 
    三、学前教育立法——国际性趋势
 
    当今，世界各国尤其是一些发达国家，为了迎接21世纪的挑战，都非常重视发展本国的学前教育。比如美国，1994年，克林顿总统上台后即将原有的六项全国教育目标增加到八项，提出了《美国2000年教育目标法》，并获国会通过成为正式法律，其中第一项便是 “所有美国儿童都要有良好的学前准备”。美国教育家指出，美国政府之所以把 “所有美国儿童都要有良好的学前准备”列在国家教育目标的首位，是因为其是基础，对实现其他目标具有密切的关系。
 
    纵观世界各国学前教育发展史，不难发现学前教育立法是一个不可阻挡的国际趋势。美国联邦政府早在1979年就颁发了《儿童保育法案》（Child Care Act），1990年通过了 《儿童早期教育法案》（Early Childhood and Education Act），1990年又颁布了《儿童保育和发展基金法案》（Child Care and Development Block Grant Act），并在1995年对其进行了修改(即Child Care and Development Block Grant Amendments Act)。此外 ，英国于1989年颁布了《儿童法案》（Children Act），澳大利亚在1972年颁发了 《儿童保育法案》（Child Care Act），葡萄牙于1997年制定了 《学前教育法》（Pre-School Education Law），等等。这些国家不约而同地采取政府立法的形式来保证和促进本国学前教育的发展。在一些国家，除了联邦政府加强学前教育立法，从法律的角度对学前教育机构设置条件、经费投入、教师资格、教师待遇和培训等进行规定和约束外，许多州（省）也制定了相应的学前教育条例规范本州的学前教育。台湾地区也在其前十年学前教育相关法律法规实施经验基础上，于1999年进一步颁发了 《幼稚教育法》及 《幼稚教育法实施细则》，依法促进台湾学前教育的发展。
 
    四、关于加强我国学前教育立法的设想
 
    由前述可见，学前教育对个体一生的发展、民族素质的提高起着不可替代的奠基作用。而要发展学前教育，政府重视和立法保障缺一不可。
 
    （一）当前我国学前教育立法具有良好的契机与基础
 
    首先，重视学前教育事业发展在我国渐成共识。近年，我国政府和社会对学前教育事业发展日益重视。党和国家领导人多次强调学前教育的重要性，素质教育从幼儿教育抓起渐成政府行为。1998年，在国家和教育部领导的关怀下，幼儿教育被列入《面向21世纪教育振兴行动计划》；李岚清副总理于1999年4月和6月两次亲自主持召开幼儿教育座谈会，强调素质教育必须从幼儿教育抓起，为培养高素质人才打下良好基础；特别是在去年6月召开的第三次全教会上，中共中央、国务院在《关于深化教育改革，全面推进素质教育的决定》中明确指出：“实施素质教育应当贯穿于幼儿教育、中小学教育、高等教育等各级各类教育”，充分肯定了幼儿教育在素质教育中的第一环的基础地位。
 
    第二，我国教育法律体系建设工作已逐渐展开。《中国教育改革和发展纲要》提出“争取到本世纪末，初步建立起教育法律、法规体系的框架”。近二十年，随着我国法制建设的不断深入，教育立法工作渐次展开，《学位条例》、《义务教育法》、《职业教育法》和《高等教育法》等先后出台。但是，作为《中华人民共和国教育法》第二章第十七条明文规定的国家教育体制四环中的首要环节的学前教育，至今没有专门的法律，这不能不说是一个明显的缺憾。学前教育法无疑应该是我国教育法律法规体系中不可或缺的组成部分。加紧制定和颁布《学前教育法》，是填补我国目前教育法律体系空缺，早日实现《中国教育改革和发展纲要》中教育法律体系建设目标的必需。
 
    第三，我国学前教育立法的条件已基本成熟。国家教委颁布的 《幼儿园管理条例》至今已有11年，分析总结十多年来全国范围内实施其及其他教育法律法规中相应条款所获得的宝贵经验，在进一步补充、修订现行《幼儿园管理条例》、《幼儿园工作规程》的基础上制定出新的《学前教育法》，已成为历史的必然、社会和事业发展的必然。而且，广州、青岛、北京等地已经或正在进行的地方性学前教育立法工作，可为全国性的立法提供难得的经验和参考，各地参与学前教育立法的专家学者可成为全国性立法的重要人力资源，各地所颁布或即将颁布的地方性学前教育法规则可成为全国性学前教育法的重要蓝本。此外，国外和我国港、澳、台地区已有的学前教育法律法规也可为我们借鉴。
 
    （二）对我国《学前教育法》框架的初步设想
 
    根据我国学前教育事业发展的需要与当前存在的主要问题，参考国内外已有的教育法律法规，现对我国《学前教育法》总体框架提出以下初步设想：
 
    第一章 总则
    目的和依据
    适用范围
    学前教育性质、任务、发展方针
    学前教育管理体制、原则
 
    第二章 学前教育机构
    机构的形式、任务
    机构设立条件、程序
    机构登记注册、审批、转向、注销和备案制度及手续
    机构的权利与义务
    机构的各项制度
 
    第三章 学前教育机构教师和工作人员
    教师和工作人员的资格、职务、聘任制度
    教师和工作人员的职责与义务
    教师和工作人员的考核、奖励、培训
    教师和工作人员的工资报酬、福利待遇、医疗保险、养老保险
 
    第四章 学前教育受教育者
    学前儿童的权利
 
    第五章 学前教育与政府及相关部门
    政府职责
    教育部门职责
    财政部门职责
    人事部门职责
    卫生部门职责
    妇联职责
    街道、乡镇职责
    视导评估
    师资培训
 
    第六章 学前教育与家长、社会
    学前儿童家长的权利
    学前儿童家长的义务
    社会支持与参与
    社会公共设施与学前教育
    社会媒体与学前教育
 
    第七章 学前教育投入与条件保障
    学前教育经费来源与保障
    学前教育的优惠政策
    学前教育配套设施建设、使用与管理
 
    第八章 学前教育法律责任
    有关学前教育经费的法律责任
    有关学前教育设施的法律责任
    学前教育机构违法的法律责任
    干扰学前教育的法律责任
    学前教育机构事故的法律责任
 
    第九章 附则
手工材料

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