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政府购买民办园服务的路径在哪

2011/9/27 10:08:00 来源:06abc.com 作者:中国教育报 0人参与

  学前观察 
  《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》(以下简称“国十条”)指出:“积极扶持民办幼儿园特别是面向大众、收费较低的普惠性民办幼儿园发展。采取政府购买服务、减免租金、以奖代补、派驻公办教师等方式,引导和支持民办幼儿园提供普惠性服务。”当前,一些地方正在对政府如何购买民办园服务进行着多方位的探索和尝试。为充分发挥这一政策的优越性,在实践的过程中,我们要有防患于未然的风险意识,力争把问题发现并解决在萌芽状态,努力建立起完备的制度与预警机制。
  ■王海英
  各地购买民办园服务有哪些探索

  政府购买民办园服务,是指政府向有资质的民办幼儿园购买学前教育服务,并根据民办幼儿园提供服务的数量和质量进行评估付费。这是一种“政府承担、定项委托、合同管理、评估兑现”的新型政府提供公共学前教育服务的方式,其目的在于“引导和支持民办园提供普惠性服务”,从而最终解决“入园难”问题。
  政府购买服务在我国的历史并不长,且前期的探索多集中在社区服务、社会养老、扶贫开发、路政管理等方面,在教育领域的探索与尝试相对较少。在西方的政府购买服务中,常见的购买方式包括直接购买与间接购买、竞争性购买与非竞争性购买。“国十条”颁布后,为了创新学前教育的公共服务方式,不少地方政府进行了多方位的探索,出现了一些不同的经验。
  直接购买——公用经费补贴
  所谓直接购买,是指政府用现金或代币券的方式向民办园购买服务,这是一种最常见、使用频率最高的购买服务方式,也是狭义的政府购买服务的首选策略。如上海市规定,在发展较快、公办幼儿园暂时没有布点的新兴小区,政府选择优质民办幼儿园以公办园同等收费的方式接收划定区域内的儿童,政府则给予每生每年2000元的补贴。
  郑州市的做法是给予民办园一定比例的生均公用经费,即对那些依法设立、达到办园质量标准的民办幼儿园,按其招生人数及上年度属地公办幼儿园生均公用经费标准,由县区政府财政按比例补贴。在福建厦门,生均公用经费的拨付方式则与民办园自身的等级与收费挂钩,宁波北仑区生均经费的补助方式也与民办园自身的等级挂钩。
  与直接补助民办园生均公用经费不同,南京市采取的是幼儿助学券的方式。根据公办园保育费每月200-220元的标准测算,南京市初定每名学前幼儿每学年发放2000元助学券,外来务工人员子女享受同城待遇。但南京市采取的政府助学券既资助公办园,又资助具有资格的民办园、集体园、部门园,且助学券的发放对象为家长而非幼儿园。
  间接购买——减免租金
  所谓间接购买,是指政府采用非现金或代币券的方式购买教育服务,常见的间接购买方式有减免租金、派驻公办教师、教师工资、社保经费等,这是广义政府购买服务的一种重要途径。在北京的委托办园模式中,主要采取的便是减免房租的方式。在上海的购买民办园地段生学位政策中,也实行按民办园接收地段生比例进行不同比例的房租减免。而在宁波的鄞州区和北仑区,则大多实行派驻公办教师、教师工资、社保经费等间接购买方式。
  非竞争性购买——以奖代补
  竞争性购买强调两个关键要素:一是公开招投标;二是建立在不同主体契约关系之上的购买程序和购买合同。而非竞争性购买不能同时满足以上两个条件,尤其是第二个条件。在地方性经验中,非竞争性购买多表现为以奖代补这一广义政府购买服务的方式。如上海市规定,幼儿园所招收的地段生如果比例为30%,则享受23%的房租减免优惠,如果地段生达到40%,房租实行全免。厦门的政策则规定,民办园分为一级、二级、三级和基本合格四个等级。民办幼儿园每晋升一个等级,政府会给予财政奖励10万元。
  在宁波鄞州区,不仅进行考核奖励,还实施建设奖励。如文件规定,民办幼儿园建设一次性投资在300万以上的,区财政一次性给予10%的补助。凡由个人投资举办的省二级以上民办园,按评估方案进行考核,对考核良好(80分-90分)、优秀(90分以上)的分别给予3万元/年、5万元/年的奖励,但其资金必须用于幼儿园房租等日常经费的开支。而宁波市北仑区则规定:新建、改建的民办园、村集体、企业园达到省二级以上办园水平,按实际招生规模一次性给予每班4万元的奖励。
   当前民办园服务购买中存在哪些问题 
  以上的案例表明,政府购买民办园服务大多在经济相对发达的城市进行,有的已经付诸实施,有的还处于计划阶段。这些经验中,有的更多关注投入公平,有的直面“入园难”。这些地方性探索所表现出来的对中央政策的积极响应,对解决事关百姓民生问题的高度重视和负责任的态度,值得其他地方政府学习与借鉴。但是,综观这些地方性经验,还有一些问题值得重视:
  零星探索多,系统设计少。政府购买服务作为一种创新公共管理的方式,是一项包括谁来购买、购买什么、如何购买等基本要素的系统性工程,需要从制度层面进行系统规划与设计。“国十条”颁布后,地方政府的探索多为经验性探索,缺少对地区性政府购买学前教育服务体系的系统性思考,如政策目标、实施过程、监督机制、政策后效等。有些地方只是出台一些文件,有的地方文件的出台缺少论证,有的地方未加试点、未进行风险预警便全面铺开,随意性较大。
  直接补贴多,竞争性购买少。在大多数地方政府的探索实践中,不管是现金购买、教育券支付,还是减免租金,大多为直接补贴的方式,民办园可以轻而易举地获得政府补贴,且补贴的数量与其教育质量、规范管理、师资结构关联度不大。这些地方的政府只是将资金投到公办园布点相对不足地区的民办园,而较少设计一些激励性的措施来引导民办园通过竞争性努力获得政府资助。
  支持性政策多,约束性监督少。为了解决迫在眉睫的“入园难”问题,各地开始尝试的政府购买服务对民办园的支持性大于约束性。政府对接受购买服务的民办园的要求一般为两点:一是区域分布,即民办园位于公办园布点不足的地方;二是收费限制,即接受政府购买服务的民办园必须实行政府限定价,或与当地公办园持平,或与民办园自身的等级挂钩。除此之外,政府较少地约束民办园自身的教育质量、管理水平、教师结构等事关学前教育质量的核心要素,对幼儿园的财务运行状况、教师收入待遇保障、教育教学投入等也缺少监控机制。
  单一政策多,组合政策少。在诸多的地方性探索中,除宁波的购买服务比较多元、采取的是组合政策外(如既补助大多数地方的生均公用经费,也补助建设经费、教师工资、社会保险、教师培训经费等),其他地方大多为单一性政策,要么补助生均公用经费,要么重在减免租金,很少考虑到购买教师待遇、社会保险等。
  投入资金多,效益监控少。虽然绝大多数地区的政府购买服务正处于探索中,还未见政策的实施后效,但从大多数地方公布的政策文本看,政府较多关注资金投入,较少涉及资金投入后的社会效益监控与效益评价。个别地方政府的购买服务行为甚至带有仪式化色彩,意在为政府增加象征资本和政治知名度,而较少考虑政策的实施效益和老百姓的现实满意度。在这样的政策设计中,政府购买服务仅仅具有意识形态上的优越性,它往往看上去很美,但并不会产生实实在在的社会效益。

    政府如何科学购买民办园服务
    各地在政府购买民办园服务中暴露出来的问题并非不可化解。围绕着化解“入园难”、推动民办园提供普惠性服务这一核心目标,各地政府的购买服务探索可以相互借鉴,取长补短,从制度的源头开始抓起,引入竞争性、约束性机制,多措并举,实现公共资金的效益最大化。
    进行系统的制度设计
    政府购买服务作为一项创新性政策,从不同的角度考验着政府的政治智慧和行政能力,无论是政策目标的设定、政策过程的展开,还是政策实施后效的监督与考核,都是如此,这就需要政府在设计这一政策制度时要全方位、多角度,从西方的多年实践中获取给养,从政府在其他领域的公共治理经验中吸取教训。只有系统化的政府购买服务制度设计好了,政府购买服务中涉及的诸如购买主体资格、购买内容、购买对象、资金来源、购买规程、合同管理和监督、评估等也就迎刃而解了。
  目前,我国对政府购买服务作出规定的最高法律为2002年颁布的《政府采购法》,但其中的很多条文并不完全适合政府购买学前教育服务,因此,政府在进行制度设计的同时,还需完善相关法律法规的设计,推动政府购买服务的规范化、制度化。
  建立竞争性、约束性机制
  政府购买服务存在着多种方式,包括直接购买与间接购买、竞争性购买与非竞争性购买。同时,依据社会组织与政府的关系和购买过程是否具有竞争性,购买方式又划分为三大类型:依赖关系非竞争性购买、独立关系非竞争性购买和独立关系竞争性购买。在我国当下的学前教育公共服务方式创新中,地方政府的探索多集中在直接补贴、减免租金、提供教育券方面,竞争性购买方式严重不足。在公共管理领域,政府购买服务往往需要通过招投标的竞争来达成,民办园并非具备条件即可获得政府补贴,而是要经过竞争筛选的淘汰机制。
  同样,通过竞争获取资助资格的民办园也需要不断的提升自己的教育品质,接受政府机构或第三方的动态监管。在我国当下的地方实践中,政府的监控性措施明显不足,除了对民办园有一定的资质认定与准入外,最重要的要对其提供的服务质量、服务水平进行监控,随时提供监管意见,保证其始终处于合法、合规、优质的办学方向上。在政府购买民办园服务的过程中,尤其要强调财务审计,保障政府的公共资金安全,既防止被民办园自身挪作他用,又规约政府官员与民办园之间的暗箱操作和寻租舞弊。
  多措并举,实现公共资金使用效益最大化
  政府购买服务不是一个象征性政策,更不是一种仪式化行为,它直面“入园难”,直指民办园的普惠性服务。要实现这一政策目标,单一措施是不够的,“千人一面”也是不可行的,只有采用“组合拳”才能化解事关民生和社会稳定的复杂问题。在多措并举上,尤其要强化政策引导,硬件、软件同时关注,竞争性购买与直接补贴同时进行。
  在发展学前教育上,我国各级政府的资金并不充盈,如何使有限的资金发挥最大的社会效益,这是政府在政策设计时必须要慎重思考的大事。只有把每一分钱都用在最关键、最需要的地方,才能真正实现公共资金的使用效益,发挥政府购买教育服务这一政策工具的优势,满足社会公众多元的、个性化的、可选择的学前教育需求。
  (作者为南京师范大学学前教育政策研究中心主任) 手工材料

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